纵观《政府采购法》，虽然没有对这一内容作出规定，但是《招标投标法》第46 条和60条的规定，为工程类的招投标项目勾勒了一个履约保证金制度的轮廓。根据《招标投标法》第46条的规定，“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”可以看出，履约保证金是在招标文件中事先规定的内容。第60条第一款“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。”从这一规定明确了履约保证金的赔偿作用，但赔偿金额并不局限于履约保证金本身，而是以实际损失为准。

在政府采购实务操作过程中，除了工程类的项目之外，在货物类和服务类的采购中，许多地方都引入了履约保证金的做法。但是，仅有《招标投标法》中简单的规定明显不能满足实际工作的需要，在政府采购活动中，履约保证金制度应该更加完善。

首先，履约保证金的功能不仅仅只有赔偿一方面，更重要的作用是合理规避风险，确保财政性资金的安全运转；同时，政府采购的种类繁杂，需要进一步优化服务，加强政府采购活动的监督管理，履约保证金可以起到担保及促使供应商履行契约，提高政府采购合同履约率的作用；当合同的权利义务终止之后，采购人在质保期之外的质量维护等问题，也可以用履约保证金来加以解决；另外它又具有一定的惩罚功能，从这一点来看，履约保证金类似于违约金的性质，当中标人违约时，招标人可不予返还。

其次，履约保证金的收取。从理论上讲，供应商应该向作为买方的采购人缴纳履约保证金，但是在集中采购模式中，如果各采购人分别设立履约保证金帐户，不仅耗费人力物力，而且不利于政府采购活动的统一监督管理。在这一环节中，采购代理机构所起的作用十分关键。它不仅仅是接受采购人的委托，组织实施政府采购程序，同时也负有对合同履约监督的职责。在采购代理机构尤其是集中采购机构设立履约保证金资金专户，实行统一管理，比较现实可行。目前在全国的集中采购机构中，设立专人专户管理履约保证金，已成为政府采购的一大趋势。

再次，关于履约保证金制度中需要注意的问题。

一是必须以书面形式签定，在招标文件和合同中加以明确。履约保证金的形式可以多种多样，银行保函、银行本票、汇票、保付支票或现金、转帐均可以。把握的关键在于资金信用的所有权或实际控制权转移到采购方。履约保证金的缴纳时间宜放在中标通知书发出之后，合同签定之前，这个时间虽然有一定的争议，但是如果时间延迟太长，不易于掌控和操作。

二是比例不宜过高，否则会加大中标供应商的负担。目前各地做法不一致，以合肥市的做法为例，公开招标的项目的履约保证金比例是合同总价的10%，其他方式的项目是5%，工程类项目根据项目的大小可以适当调整。再例如山东省的做法，一般都在中标或成交金额的5%。货物类项目的履约保证金时间一般为一年，服务类采购、定点采购和大型的工程类项目的时间可以根据项目需要适当延长。

三是根据《合同法》的等额赔偿原则，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，原则上就自己的实际损失数额要求赔偿。所以，当履约保证金作为一种惩罚手段时，采购人应该慎用之，不能一揽子扣除，只有供应商违约给采购人造成经济损失，在合理期限内又没有采取补救措施，造成损失无法挽回时方可扣除，而且损失的数额应与扣除部分相当。

四是根据《招投标法》中的规定，履约保证金的作用是单向的：当中标人违约时，招标人可不予返还；而在招标人违约时，中标人却无权要求相应的补偿。这一点值得我们深思，在政府采购合同履约过程中，如果采购人违约，给供应商造成损失，应该如何赔偿，政府采购法虽然规定依照有关民事法律规定承担民事责任，但是实务中，采购人的赔偿资金从何而来，财政预算编排里也没有安排政府采购违约赔偿金的内容，采购人也没有设立这项专门的经费，供应商的损失自然得不到有效的补偿。