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政府采购理论与现实的比较分析
湖北省荆门市政府采购办公室 黎清华
如何增进政府绩效，节减行政开支，是各级政府普遍关心的问题。各级政府尝试用各种行政、经济体制改革等手段来降低行政成本，提高工作效率，政府采购就是重要措施之一。政府采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，在财政部门和其他有关政府部门和社会公众的监督下，以法定方式、方法和程序，采购货物、工程和服务的行为。通过政府采购，以达到规范经济交易行为，节减行政支出的目的。
现实中有效率的政府采购，应该是有约束的、也就是有秩序的政府采购，而不应该是没有秩序的随意采购。因此国家于2003年1月1日专门出台实施了《中华人民共和国政府采购法》，以法律手段来约束采购行为，规范采购秩序。
一、为什么会出现无序的政府采购
我国正处于经济转型时期，市场竞争激烈，全面推行政府采购的时间较短，只有两年多时间。和西方成熟的市场经济国家相比，在政府采购方面既有相同点也有不同之处。共同之处在于：有明确的政府采购目标和原则；有不断充实的政府采购法律体系；采购方式和程序以公开竞争方式为主；有切实有效的救济制度；注重有效保护本国政府采购市场等等。
在现实的政府采购操作中，政府采购理论与实际的差异性，主要体现在政府采购适用范围的界定、部门预算的编制、财权的划分、法制建设方面的差异。
――政府采购适用范围的差异
政府采购适用范围的确定有基本的两个标准：一是使用公共资金的机构，二是垄断经营单位。对前一个标准在执行中无异议，对后一个标准则较难把握。垄断经营单位，虽然并非全部由政府投资，但其经营所依赖的是政府给予的特许经营权，所从事的活动涉及国计民生，因此，政府对其管理或者生产经营活动都具有强烈的影响力，采购活动也应受到相应的约束。我国政府采购法确定的适用范围，属于定性规定，在实际工作中，还需要制定具体的操作办法。《政府采购法》第2条将政府采购的适用范围规定为：国家机关、事业单位和团体组织。在具体的操作办法没有出台前，各地在适用范围的确定上差别很大：同是事业单位性质，有的纳入政府采购，有的又游离于政府采购之外，一些打着“自收自支”旗号的垄断经营性的事业单位，不实行政府采购，造成负面效应。
――预算编制的差异
美国是世界上最富有的国家之一，有100余年的政府采购历史，它严格细化的政府采购预算，不仅保证了政府部门的正常运转，而且节约了大量的资金。现阶段，各级政府在编制部门预算的时候都要求编制政府采购预算，但政府采购预算的编制存在以下问题：一是地方财政普遍感到困难，在年初编制预算时，只能考虑保持机构正常运转，似乎无力考虑设备、设施的购置，根本就没有编制政府采购预算；二是有的即便编了政府采购预算，也编的不仔细，不明了。政府采购部门无法正常操作，往往因此受到采购人的“政府采购效率低”的指责。
――财权界定不清晰
在现阶段，从理论上讲，政府是在本级人大的约束下行使财权的。作为政府组成部分的各个相关部门，通过编制部门预算并获得人大通过后，即可拥有资金的使用权。政府向各个部门分配了资金后，通过事前规范（部门预算、政府采购等形式）和事后监督（审计、监察等方式）来约束资金使用行为。但这里出现了一个问题：政府采购对部门的采购权进行监管，节约的资金是财政性资金，如是将节约的资金收回财政重新分配，显然会受到部门的抵触；如果部门将节约的资金改做其他用途，则没有起到节支的效能，两种操作都违背了预算初衷；从资金性质来讲，行政事业单位的资金是国家财政资源的一部分，是不是要继续留给部门？或拿出多少来办别的事情？应该是由人大来决定的，不能说节约的资金就有游离于监管之外的理由。
――法制化手段的欠缺
政府采购的功能巨大，前景广阔，这一点在国际上是不争的事实。但在我国政府采购发展历史短且面临着政府采购市场开放的国际化压力。《政府采购法》2003 年1月1日颁布实施后，迫切要求我们加深对政府采购法的准确理解，自觉规范政府采购行为。目前守法、执法和司法三个环节存在着采购人认真履行义务不足，供应商行使权利不积极，政府采购的执法机关执行力度不够、积极主动的作为有限等现象。从主观上讲：采购人或因不清楚政府采购要求和程序，无意中违犯政府采购规定；或因某种不便明说的理由规避政府采购；更有甚者为了达到自已的某种私欲通过诋毁政府采购来作为自已随意采购的理由。从客观上讲，政府采购法规政策的超前性，使采购监管部门在实际操作中，不能较好地实现采购目标和原则，《政府采购法》实施细则迟迟不能出台，使各个采购主体的职责不清、权利义务不对称、预算约束不规范，违规采购屡禁不止。
二、构建合理的政府采购秩序
我国推行政府采购制度工作起步较晚，虽然各级政府根据工作实际制定了相关的工作规程和制度，但尚未形成统一的政府采购体系，政府采购工作中的随意性和不规范性仍然存在。杜绝无序的政府采购，提高政府采购质量和效率非常必要。
1、明确规定政府采购的适用范围
我国现阶段的所有制形式很多，各个单位的资金来源也很复杂，应尽快比照国际标准出台一个《政府采购法》的实施细则，详细规定“国家机关、事业单位和团体组织”、以及“财政性资金”的范畴，明确《政府采购法》调整范围，杜绝法规约束“死角”。
2、提高政府采购预算的透明度
预算编制过粗是一种通病，政府采购预算也不例外。要想达到实事求是、可规范操作的预算还有许多工作要做：一是政府采购监管部门对集中采购目录要尽可能细化，并及时提供给采购人在编制预算时参考；二是采购预算尽可能按要求编到细目，财政部门要认真审核；三是采购前要提前向政府采购监管部门申报采购计划；四是财政部门内部各相关科室要密切协作，保证预算执行的严肃性。真正做到没有纳入预算的项目，不得进行政府采购；不按政府采购规程操作的采购，国库集中收付中心不得拨付资金。
3、清晰界定政府与部门间的财政关系
在政府采购的实际工作中，单位的“贫”、“富”对政府采购的态度是不相同的，有一种非常明显的现象：资金充裕的单位往往不支持、不配合政府采购，资金紧张的单位则积极主动配合政府采购。大概是有钱的单位，人们似乎不太关注每一笔资金的使用，给主管者以可乘之机；穷单位则不一样了，每笔钱大家都盯着，主管者用钱时为了避嫌，大多都能按规定操作。严格的部门预算后，应该是没有太大的“贫、富”悬殊的，但是现在这种悬殊存在。有必要通过制定政府与各部门间的财政关系法来调整政府与各部门间的财政关系。这个关系法是部门预算的延伸，着重要解决的是政府对各部门多余资金的调整，它强调的不是集中财权，而是规范资金使用权的监督。单位属于公共开支的部分，人大不可能监督的到，只有通过法规来约束，不能由单位的少数人说了算，应该有约束、有秩序的使用资金。
4、建立科学的政府采购监督体系。
监督制约体系对于政府采购制度尤为重要。科学规范的监督体系是保障政府采购效率，维护政府采购廉洁公正的重要前提。要防止腐败和不公正，降低政府采购的腐败风险，必须构建一个多层次的、科学有效的监督体系。包括法律监督、内部监督、外部监督和社会监督。将这些监督机制切实落实到采购工作中，才能使采购活动更加规范、更加有效。切实解决政府采购监管工作“失之于宽，失之于软”的问题。
要建立合理的政府采购工作绩效考核制度。一是要建立定期的、对执行主体的考核机制，重点放在考核集中采购机构执行政府采购政策、政府采购程序和工作业绩上；对供应商重点考核履行合同和诚信服务情况。通过考核，建立相应的奖惩机制。二是对官员的考核，政府采购作为一项很重要的行政法规，如不遵照执行，故意回避其约束，这本身就是一种腐败作风。各级官员不仅自已有责任和义务去遵照执行，而且还要督促部属不得违规操作。依法行政的情况如何，应做为官员升迁考核的重要依据，如果自身都不能很好的依法行政，他会把其它的规章制度放在眼里吗？这样干部做的官越大，危害也越大。 |
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