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一、概述
政府采购作为公共财政体系中的一项重要内容，是市场经济条件下国家财政管理直接支出，实现经济宏观调控和社会总供求平衡的基本手段，同时也是反腐倡廉的重要举措。政府采购制度在西方国家已有近200年的历史，在我国则从1996年开始政府采购的试点工作，虽然起步较晚，但发展迅速，已越来越被各级政府所重视和认识。２００２年６月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》，规定从2003年1月1日起正式实施。这是我国财政体制改革和财政法制建设的一件大事，是政府采购工作法制化建设的重要成果。
从浙江省丽水市的情况来看，自1998年落下政府采购第一槌以来，全市政府采购各方面工作顺利，取得了的良好成效。据统计，自1999年起到2005年上半年止，全市政府采购共计10,120批次，预算金额14.83亿元，采购总额12.62亿元，节约资金2.21亿元，节约率达14.87%，社会效益和经济效益十分显著。
二、丽水市开展政府采购的基本情况
（一）以稳健运作为目标，加强政府采购组织机构建设。1998年5月原地区行署批转了《丽水地区本级政府采购制度（试行）》，为了顺利推进实施政府采购，我市各级政府精心组织，深入实际，多次开展专题调查研究。本级成立了政府采购领导小组，分管副专员亲自担任组长，下设政府采购办公室，与控办合署办公，实行两块牌子一套班子，具体负责政府采购的日常工作。同时，各县（市）根据中央、省有关政府采购工作方面的指示精神，也都陆续出台了政府采购试行制度和管理办法，建立了以政府主要领导任组长，政府办、财政、监察、审计、技术质量监督等部门领导参加的政府采购领导小组，努力加强政府采购各方面基础工作。到 2001年底，全市各县（市）均已设立政府采购管理机构。
撤地设市以来，我市政府采购管理工作进一步加强，尤其是机构改革以后，市政府根据中央、省文件中政府采购“管理、执行、使用”相分离的原则要求，批准建立市政府采购中心，具体实施集中采购。
2004年下半年，我市又出台《市人民政府关于市招标统一平台建设的实施意见》，决定成立丽水市招标投标市场管理委员会，下设招标投标市场管理委员会办公室和市招标投标中心，由市招标投标中心具体负责建设工程交易、政府采购、土地出让、国有产权交易、国有资源开发经营权出让、药品采购等事项的招标投标实施，从而进一步理顺了机制。从当前我市政府采购来看，各方面运行情况良好，全市上下初步形成了党委、政府统一领导，财政部门牵头负责，纪检监察、审计部门组织协调的领导机制和工作管理机制，为实施政府采购这一“阳光工程”提供了强有力的组织保障。
（二）以扩大政府采购规模为目标，制定政府采购目录，明确采购限额标准，积极推进政府采购实践。我市始终把拓展采购内容，扩大覆盖范围, 提高采购效益作为工作的出发点和落脚点，精心组织，积极实施，稳妥推进。2003年以来，市政府采购管理办公室在广泛征求各单位和县（市、区）意见的基础上，逐年拟定《政府集中采购目录及政府采购限额标准》，及时上报市政府转发执行。根据该文件，我市集中采购范围涵盖货物、服务、工程三大类。并且规定凡单项或批量预算金额在50万元以上的货物、服务项目，及单项或批量预算金额在50万元以上的非基建工程项目，应当采用公开招标的采购方式。从制度上为政府采购的规范化提供了保障，有利于各主管部门加强对单位分散采购活动的监督、指导，有利于监察、审计、财政等部门加强对重大政府采购活动的重点审计、监督和管理。在此前提下，全市政府采购呈现范围不断拓展，整体规模效益显著提高的良好特征：一是政府采购不断拓展，货物、工程和服务三个领域均有突破。采购的范围扩大到车辆统一保险、维修装饰工程等领域，形成了货物、服务和工程采购多头并进的局面；二是政府采购合同金额和节约额每年都有大幅度的增长；三是随着部门预算改革的深入和政府采购预算工作的加强，政府采购资金逐步由预算内向预算外和单位自筹资金拓展，全市政府采购呈现出以财政预算资金为主体，预算外资金、自筹资金齐驱并进的明显特征，实现了预算内、预算外和单位自筹资金的整体运行。
（三）以公平公正为目标，规范政府采购行为。为了规范操作行为，确保政府采购的公开、公平、公正，我市政府采购重点从4个方面进行规范：一是采购计划化。各级财政部门通过加大政府采购管理力度，推行计划管理，建章立制，加强对集中招标采购的管理，努力探索建立符合WTO规则要求的、与公共财政相适应的政府采购制度创新体系。近两年来，我市各级财政部门认真做好采购预算的编制、执行工作。对以财政性资金安排的政府采购项目，均严格按“两下两上”的程序编制专项资金预算，报人代会审核。平时严把采购资金审核关，要求各单位采购前必须填报采购计划，否则预算部门不予拨付资金，核算中心不予报销。并实行绩效跟踪考核，从而进一步加强对采购预算执行的监督，加强源头管理，促进了市级政府采购预算的全面完成。据统计，2005年上半年，全市集中采购金额达9679.0 万元，占整个采购总额的83.76%；采用招标方式的采购项目金额9809.81万元，占采购总额的60%，采购资金节约率有了显著提高，充分发挥了政府采购的规模效益；二是建立规范化采购程序。重点规范了招标采购、询价采购、单一来源采购等采购方式的适用范围、具体步骤，从而保证政府采购全过程环节透明、程序清楚；三是文书标准化。市本级和青田、缙云等县都重点研究制定了较规范的招投标文件、评标文件等文书的标准样本，以规范操作行为，提高运作效率；四是政务公开化。严格执行政务信息公开有关规定，坚持做到信息、程序、结果公开，把所有的采购活动置于公开透明的环境之中。
（四）以防范风险为目标，强化政府采购监督。首先是强化制度监督。按照政务公开与建立社会服务承诺制度的要求，结合政府采购业务的实际，努力要求做到“六公开三分离”。即要求做到公开采购政策法规、公开采购程序、公开采购信息、公开采购结果、公开采购纪律、公开服务承诺，实行采购、验收、付款三分离；其次是严格内部监督。各级政府采购部门制定了工作岗位责任制并建立了内部制约制度，财政职能部门严把资金拨付、核算关，加强了对政府采购的源头控制；三是引入外部监督。联合纪检监察、审计等部门加强对单位和集中政府采购的监督检查，凡大型招标采购项目都邀请纪检监察等部门参加，监督采购全过程；四是接受供应商的政府采购投诉，深入单位，慎重调查协商，妥善处理各方面矛盾，不断提高各部门、单位和广大人民群众对政府采购的信任度，加大了政府采购制度的约束力。
（五）以规范管理为目标，不断加强配套规章制度建设。市政府采购管理办公室深入探索采购监管流程，完善规章制度。2004年底，市财政局、市招标投标市场管理委员会办公室联合下发了《关于公开征集政府采购评审专家的通知》，首批征集政府采购评审专家近200名，并配套开发完成丽水市政府采购专家资源管理系统，使我市能够领先全省，对各项采购评审的专家资源按照“统一征集、分级管理、共享使用、随机抽取”的原则进行管理。该项工作引起了全市上下的广泛关注，标志着我市规范政府采购行为进一步取得了实质性进展。近年来，我市还出台《丽水市财政局关于实行政府采购协议供货有关事项的通知》、《关于严格执行政府采购法依法采购本国货物工程和服务的通知》等一系列制度文件。从而规范制度，变“一家管”为“多家管”，实行分段管理、分工协作、相互制约的采购运行机制。即：使用单位向财政部门提出采购项目申请和资金预算，财政部门根据工作需要和财力情况进行资金审核，政府采购管理办公室对审核批准的采购项目进行汇总审核，政府采购中心按规定的程序组织集中采购，使用单位负责组织验货。努力使我市政府采购逐步走上规范化、系统化、透明化管理轨道。
（六）以提高效率、增强服务为目标，积极推行协议供货制采购。根据省财政厅《关于印发〈浙江省政府采购协议供货制实施办法（试行）〉的通知》（浙财办字〔2003〕32号）, 市政府采购办积极采取措施，进一步创新政府采购机制、方法，加大推进力度，对部分政府采购项目实行协议采购供货制度。去年，市政府采购管理办公室制定出台了《丽水市财政局关于实行政府采购协议供货有关事项的通知》（丽财采〔2004〕125号），确定由市政府采购管理办公室委托市政府采购中心通过公开招标方式选择确定协议供货商和协议品牌。实施协议采购的项目包括空调、复印机、一体机、扫描仪、投影仪、传真机、数码相机、数码摄像机等9个项目，结合省采购中心组织的计算机、打印机协议采购，目前市直单位大部分经常性、通用类的办公用品，都通过公开招标方式确定了供货商，签订供货协议。据统计，2004年市直共组织实施集中政府采购565批次，采购预算资金4142.45万元，合同金额3532.16万元，节约预算资金610.29万元，节约率为 14.73%。其中：协议采购项目共375个批次，预算金额为914.74万元，合同金额为728.96万元，共节约资金185.79万元，资金节约率达 20.31%，协议采购预算金额占全年集中采购的比重为22.08%。实行协议采购后，大幅度缩短了采购单位采购物品的时间，得到了大部分采购单位认可和赞同。
2005年初，市采购办又对市直及莲都区国家机关、事业单位和社会团体2005——2006年度车辆保险项目成功实行协议供货采购，制定下发了《关于对市本级行政事业单位2005－2006年度公务用车实行定点保险的通知》（丽财采〔2005〕30号）。据统计，市本级行政事业单位2005－2006年度公务用车实行定点保险后，保费整体下降幅度达50%，一年可节约财政资金逾250万元。
近期我市各级财政部门又克服困难，拟订方案，认真准备，争取对市公务住宿、会议（培训）实行协议采购。从而使单位获得更优质的服务，并且进一步规范财经纪律，大幅度降低国家机关、事业单位和社会团体的费用开支。初步估计，通过对单位公务住宿、会议（培训）的协议采购，仅市直一块，年度可节约财政性资金 200-300万元。
（七）以创新机制、体制和方法为目标，建立政府采购资金专户核算管理制度。部门预算、政府采购、集中支付是财政改革的“三驾马车”。为强化对财政性资金的预算约束和使用监督，提高财政资金使用效益，从源头上预防腐败现象的发生，市政府采购办结合政府采购协议供货制度，对政府采购资金逐步试行资金专户管理制度。规定市直单位办理协议供货手续前，应填写《丽水市采购资金到帐通知书》，将采购款划入丽水市会计核算中心统一管理的“政府采购资金专户”。协议采购项目完成后的货款结算，采用非现金方式支付。由各中标供应商将已签署付款意见的“供货单”、合同及发票等送市会计核算中心复核，并办理有关付款结算手续。
三、当前政府采购存在的主要问题
回顾几年来，我市政府采购工作虽然取得了长足的发展，但也存在着一些问题，主要有：
（一）缺乏统一规范的运行规程和政府采购法实施细则。从实践看，虽然《政府采购法》出台已经有两年多时间，中央和省也先后出台了一系列的配套制度文件，但是由于政府采购工作是一项新事物，加上其本身的复杂性，实际操作所遇到的具体问题很多，在实践中，有时候各县（市、区）只好各行其是。比如从机构设置方面看，根据中央、省有关文件精神，政府采购应做到“管理者、实施者、使用者”三分离，但在实施政府采购过程中，各县（市）、区普遍存在机构和形式体制不尽统一的特点。这种机构形式不统一的情况，直接导致县（市）、区政府采购运行不统一，发展不平衡，而且对外影响整个政府采购工作的协调，使政府采购效率和效益乃至在调控经济运行方面的作用大打折扣。
（二）政府采购人手不足，一些从事政府采购工作人员对政府采购商品、服务、法律等专业知识的掌握仍然不够全面。近年来，我市政府采购规模迅速扩大。 2002、2003年、2004年，全市政府采购金额分别为2.17亿元、2.65亿元和3.19亿元，，年均增长幅度达47%，三年累计节约财政性资金 1.39亿元。但是人员跟不上采购规模迅速扩大的形势需要。此外，政府采购具有较强的专业技术性，要求各县（市）、区从事政府采购工作的同志必须经过政府采购专业知识的系统培训和学习，从而对政府采购的基础知识，如商品的信息来源，商品的性能、配置、技术含量，招标文件的制作，评标方法的选择，采购合同条款的订立，采购风险的防范，采购资金的支付等等，能做到系统掌握和熟练运用。但由于政府采购的项目内容复杂繁多，设备型号日新月异，所以政府采购工作人员在工作中往往显得心有余而力不足。导致具体执行时困难重重。而且从长远发展来看，随着政府采购范围的不断扩大，今后涉及专业设备仪器、城市维护、绿化项目、修缮工程、车辆维修以及其它领域的项目采购，执行起来因为专业技术性要求更强，对人的知识层面要求更高，将会遇到更大困难。
（三）采购实施流程趋于规范，但也仍存有一些不足。如在协议供货制实施的实践中，我们即发现：一是个别供应商受利益驱使，对涨价产品以缺货为理由拒绝供货，对降价产品则不主动调整价格，影响了协议供货制政府采购的深入实施；二是个别供应商对于他们所承诺的售后服务兑现不够到位，导致一些单位用户不满意。三是协议供货涉及面广、周期长、环节多，前期市场调查摸底的工作量大，人手不足。这些都给政府采购监督管理工作提出了许多新难题。
（四）个别单位执行政府采购制度不够严格。发现仍有个别单位对服务类项目漏报计划；单位对电梯等货物是纳入政府集中采购还是纳入基建工程项目预决算，申报程序把握不清；此外还有些单位实行政府采购的计划性不强，对采购项目及时间，事先未作合理明确的计划安排，临时匆匆列报，造成政府采购计划编制难，计划赶不上变化，政府采购很难形成规模效益，并使采购中心穷于应付，单位不尽满意。
（五）政府采购工作明显地受到了采购量小的制约。由于各县（市）财政资金普遍短缺，因此，政府采购具有如下特点：商品采购量不大，时间不集中。而且由于采购量不大，利益有限，供应商参与兴趣不浓等等，使得政府采购工作难度相对较大。
四、加强政府采购管理工作的对策设想
结合政府采购发展的趋势，我市政府采购工作拟遵循“因势利导、构建平台、创新机制、抓好监管”的原则，继续保持政府采购工作良好的发展势头。
（一）创新机制体制，努力推进政府采购制度改革。一是采取切实措施，增强政府采购的计划性；二是积极探索，规范运作，不断扩大政府采购范围，并通过规范化的制度和必要的管理手段，使政府采购流程更加公开、公平、公正；三是按照政府采购“三分离”的原则，深入改进工作方式、方法，合理调整定位，实现政府采购工作的不断创新；四是针对协议供货制中存在的不足和问题，积极应对，扬长避短，进一步完善措施；五是加强对政府采购的资金管理，强化对政府采购资金使用绩效的跟踪考核，确保不同渠道采购资金的到位和及时结算，提高政府采购的诚信度和透明度。
（二）继续因势利导，加强政府采购监管工作。一是继续加大宣传力度，进一步采取各种有效措施，积极宣传《政府采购法》；二是严格执行《政府采购目录及限额标准》；三是结合实际，认真研究落实《政府采购法》中有关政策性规定，制定集中采购运行规程；四是做好对集中采购机构的考核工作，建立政府采购管理与执行机构相互协调的工作机制；五是进一步加强对分散采购和部门集中采购的管理和监督，促进整体规模目标的实现。
（三）完善招标投标平台，规范政府采购信息管理，提高政府采购效率。在积极推进协议供货制采购的同时，按照合理、有效、规范的原则，灵活运用招投标采购、询价采购、源头采购、竞争性谈判采购等方式，构建政府采购方式体系，降低政府采购成本，发挥政府采购的规模效益。以保证政府采购工作能够更为规范地运作。同时，探索建立政府采购市场供应商准入制度，合理划分评审专家和供应商类别，不断充实和完善政府采购评审专家库，全面地掌握政府采购基本概况，细化采购操作方案，尽量减少政府采购过程中存在的风险系数。
（四）加强政府采购队伍建设，切实提高管理水平。建立一支合格的政府采购队伍，是政府采购工作成败的关键。由于我国目前政府采购制度尚处在起步阶段，政府采购的专业人员非常缺乏。因此，迫切要求从事政府采购的工作人员应该具备扎实的专业理论知识和很强的业务操作能力，我们有必要结合《政府采购法》的深入实施，制定政府采购业务的定期培训和考核制度，加强学习，努力提高政府采购管理和执行人员政策水平、法律水平和专业水平，提高政府采购队伍的整体素质。进一步理顺工作关系，增强依法行政观念，推进政府采购工作的正常开展。
（五）合理划分各级政府集中采购职责。为保证政府采购工作的正常、顺利开展。针对各县、市、区政府采购工作受到采购量小制约的矛盾，我们的观点是建立市、县政府网络平台，实行网上采购信息共享、网上询价投标、网上委托联购等形式，这样可有效缓解政府采购批量效应不强的问题，减少政府采购受地域等因素的制约。 |
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