| 凭证式国债发行中的问题及建议 |
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| http://www.cnfp.net 时间：2003-11-20来源：中国人民银行建湖县支行
作者：嵇绍林
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我国凭证式国债从1994年4月1日开始发行，已有十年历史。凭证式国债的发行，拓宽了资金筹措渠道，为我国社会主义经济发展聚集了可观的建设资金，并且丰富了我国的国债品种，方便了群众投资，促进了国债市场的发育，起到了积极作用。但在凭证式国债发行运作过程中，也暴露出一些问题，在一定程度上影响了凭证式国债的正常发行和买卖，应引起重视，并建议加以改进。
一、我国凭证式国债发行运作中存在的问题
（一）期限结构欠合理。我国已发行的凭证式国债种类只有2年期、3年期和5年期三种，无短期（一年以下）和长期（十年以上）国债品种，筹资来源受到很大的限制。国债投资的定义虽然不能等同于储蓄，但投资人往往把购买国债看成是收益相对储蓄较高的投资，绝大多数投资者希望国债能像储蓄存款期限一样有短期凭证式国债，便于灵活调度自己手中有限的资金。对短期国债的需求，在农村国债市场尤其突出，从农村居民储蓄构成来看，一年期以内国债最适合农村居民投资。由于国债期限结构单一，国家还本付息的时间过于集中，偿债压力较大，并且影响国债发行规模的进一步扩大。
（二）持有者结构单一。国债持有者也称应债主体，是国家能否计划完成国债发行的前提。目前我国发行的凭证式国债主要集中在中等城市以上的城镇居民和单位手中，县以下的城镇和农村居民及流动人口持有比例很小，单位持有者也是廖廖无几。我国现行国债发行机制，明显忽视了农村国债市场，自实物券国债退出市场后，农村只有少量的凭证式国债发行，与农村居民的暂时闲置资金不相适应，不适应农村居民投资。经调查某县国债销售情况，今年凭证式二期国债，只有二个县支行的营业部有销售任务，数额分别为20万元、50万元，很快销售一空，其他县支行及众多的营业机构分不到销售任务。作为农村金融主力军的农村信用社更没有经销国债资格，许多地方农村居民根本无法通过国债渠道进行投资。
（三）流动性不强。虽然凭证式国债可以提前兑取，也可以办理质押贷款，但凭证式国债是记名国债，实行实名制，不得更名，不可流通转让，只能一次性到原购买网点全额兑取。随着经济的发展，人员流动和经济流动显得十分频繁，持券人在异地无法将凭证式国债变现，对其经营和生活带来不便，这会失去一部分投资者，对凭证式国债的发行产生不利的影响。
（四）风险承担主体欠合理。凭证式国债是财政部代表国家发行的公债，是以国家信用为保证的融资手段，到期由财政部还本付息，信用等级可以说是最高，正常情况下无投资风险。但由于凭证式国债可随时到原购买网点提前兑取现金，持券人还可以根据实际持有时间按规定的分档利率获得利息，在银行存款利率上升的情况下，投资者可在最快的时间内抛掉旧券，购买较高利率的新券，而因投资产生的利率风险则留给了经销银行。投资者不承担风险，违背了谁投资谁收益由谁承担风险的经济法则；国债投资风险由商业银行承担，加大了商业银行经营风险，也影响商业银行承销国债的积极性。
（五）发行、分销欠规范。凭证式国债发行规模一经确定，具有一定的严肃性，由财政部与各商业银行签订承销或代销合同，各商业银行再将发行任务层层分解到各分支行。由于区域经济差异和促销手段的不同，各分支机构完成任务的时间、进度很不平衡，但主管银行对国债发行任务的分配带有较强的刚性，一些发行情况不太好的基层行，只好用信贷资金垫付尚未完成的国债发行任务，按时上划发行款项，造成发行数据不真实。相反，凭证式国债热销的地区，则容易出现超额发行和预约国债的现象，部分金融机构以发行国债为名，行高息揽存之实，扰乱了金融秩序和社会稳定。由于承销或分销的商业银行通过其系统内自上而下逐级划分任务，整个发行过程都由商业银行直接承办，人民银行分支行对国债发行计划、发行任务、发行网点等情况相对滞后，给监管工作增大了难度。
二、改进凭证式国债发行和运作方式的建议
针对我国凭证式国债发行和运作过程的问题和不足，笔者提出如下对策和建议：
（一）改善凭证式国债的期限结构，满足各种资金的投资需求。凭证式国债期限结构的缺陷，影响了国债投资者对金融资产期限多样化的需要。财政部应根据各种资金需要，除保留已有的2年、3年、5年中期国债品种外，还要增设1年以下的短期国债和10年以上的长期国债，科学搭配各品种之间的比例，均衡偿债期限，减轻偿债压力，确保国债资金的良性运转。
（二）拓展凭证式国债资金来源渠道，促进国债购买者多元化。商业银行在调整改革过程中，正逐步退出农村市场，农村信用社的农村金融主力军作用日加突现，为此，要将凭证式国债的承销机构扩大到农村信用社，利用其遍及村镇的营业网点，向农民朋友宣传国债知识，方便农民购买国债，解决广大农民因地域、信息等条件限制使投资相对单一的问题。要尽快修改凭证式国债发行办法，让更多的单位参与国债投资，改变国债80%以上由个人投资的现状，促使我国国债市场发生质的飞跃和量的拓展。
（三）建立凭证式国债市场化交易方式，增强国债的流动性。近年来，我国的国债市场建设有了一定的发展，但仍不能适应市场经济条件下财政政策运行与货币政策运作的要求，国债投资资金不能达到有序流动，主要反映在凭证式国债不能跨行、异地兑取，不能进行交易。建议凭证式国债实行柜台买卖方式，方便投资者在发行期后随时可以买进或卖出凭证式国债；建立银行间凭证式国债交易市场，免除因未完成发行任务被动垫款的资金压力；实行背书转让方式，充分发挥凭证式国债“金边债券”的优势，在单位间流动。
（四）实行灵活的国债利率政策，避免提前兑付风险。为了稳定国债发行市场，提高商业银行承销或分销的积极性，免除发行凭证式国债而引发风险损失的后顾之忧，政府应实行灵活的国债利率政策，实行利率市场化。具体地说，就是国债利率以市场资金供求状况为主要依据，适当参照银行存款利率来确定；银行存款利率调整时，财政部要采取相应措施尽量保持其与国债利率的走势同步；在银行利率调高时，允许持券人兑换新券或给予一定的补差，但利息损失则由政府承担。
（五）规范凭证式国债发行行为，加强国债监管力度。一是加强国债监管的法制化建设，尽快出台《国债法》，为国债监管工作提供法律保证，做到有法可依；二是财政部、人民银行在凭证式国债发行及监管工作中要各司其职，加强协作和配合，形成监管合力，提高监管效力；三是对违规行为严惩不贷。要让承销银行主动规范承销行为，让违规者得不到任何好处，并且要为违规行为付出沉重代价，维护国债市场的严肃性及社会秩序、金融秩序的稳定。
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